支振锋:立法资源不足的中国人大

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   《立法法》修正案通过了,包括税收法定和每种“法律”制定权回归人大等被赋予重大法治意义的修订,都都要成为现实却都要看人大的作为。

   2015年3月25日,新华社报道了全国人大常委会法工委负责人对新华社记者的提问。针对现实中万众瞩目、立法中一波三折的“税收法定原则”,在这些答记者问中,法工委负责人指出,根据中共中央日前审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,全国人大常委会会在2020年完成相关立法工作。这原应,在真正实现税收“法”定刚刚 ,目前的税收征管辦法 仍然是国务院所颁布的条例。那么,为什么我么我《立法法》修正刚刚 ,“税收法定”依然尚待时日而非倚马可待?一叶知秋,另一人及都 都都要看出中国立法工作中的那此曲折与幽隐?

   新《立法法》对人大提出的新要求

   在《立法法》表态实施整整15年刚刚 ,2015年3月15日,十二届全国人大三次会议全体会议表决通过《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定(草案)》。新《立法法》对中国的立法体制型态并无根本改变,但却从实体和系统进程运行另另5个 方面对立法工作进行了完善。

   《立法法》修改的另另5个 重要使命是规范立法活动和提高立法质量,着重防止改革与法治之间的关系,强调立法都要体现“人民的意志”,尤其重视法律规范的“针对性和可行性”。原应要规范立法活动,从工作机制上讲,《立法法》对全国人及其大常委会的工作就提出了这些新的具体要求。

   一方面,在实体方面,从立法权限上讲,全国人大及其常委会扩大、原应说取回了一系列的立法权。第一,根据修正案第4条,新《立法法》第8条新增三项那么制定“法律”的内容,包括:(1)税种的设立、税率的选则和税收征收管理等税收基本制度;(2)对非国有财产的征收、征用;(3)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。第二,根据修正案第5条,新《立法法》第10条对“授权”立法做了明确限制,授权的期限一般不超过5年,被授权机关应当在授权期限届满的5个月刚刚 ,向授权机关报告授权决定实施情况汇报,并提出不是都要制定有关法律的意见。第三,新《立法法》第13条规定,全国人大及其常委会都都要根据改革发展的都要,决定就行政管理领域的特定事项授权在一定期限内每种地方暂时调整或暂时停止适用法律的每种规定。

   人及面,全国人大及其常委会立法权的扩展,不仅原应对政府权力“任性”的更大限制,也要求全国人大及其常委会自身在行使立法权上那么任性。为此,新《立法法》从系统进程运行上也做出了这些新的规定。修正案从第7-13条,第15-20条,以及第23条等,从常委会审议法律案及相关机构的立法调研应该或都都要邀请全国人大代表参加,法律案提交表决前常委会审议的次数,审议中对修改意见的防止,立法论证会及听证会的召开,法律案的意见征求,分歧较大的重要条款单独表决,立法规划及计划的编制等,对全国人大及其常委会自身的立法系统进程运行做了比较细致的要求。

   按照新《立法法》第51条的规定来说,那此方面可是我全国人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。”

   立法机构工作随之步入“新常态”

   然而,权力我我觉得是本身资格,但对权力的行使却都并能力。中国当前实行的是本身统一而又分层的立法体制,全国人大及其常委会是最重要的立法机关。它的权限就无须说了,位高权重,但行使权力的资源需求也自然更大。仅就立法而言,根据十二届全国人大常委会立法规划,其任期内需进行68部法律的制定或修改,其中条件比较心智成熟的句子图片 图片 期期 的句子是什么期图片 图片 ,任期内拟提请审议的法律草案有47件,另外有21件都要抓紧工作、条件心智成熟的句子图片 图片 期期 的句子是什么期图片 图片 时提请审议的法律草案。而根据张德江两会上的报告,2015年度人大常委会的立法任务完整一定会约60 件,我我觉得这无须原应今年都要完成,但也都都要说是任务繁重。

   刚刚 ,根据目前的全国人大及其常委会立法工作机制,我我觉得另一人及都 不怀疑它并能完成任期内的立法规划,但对于立法法所要求的立法活动不是规范、立法质量不是够好、立法的针对性与可执行性不是够强,以及人大常委会都都要真正主导立法等方面,却那么不有所担心。

   从立法的起草机构而言,在全国人大及其常委会内控 ,往往会根据法律草案的情况汇报,由全国人大各专门委员会、法制工作委员会、全国人大代表或组成人员、原应有时成立的专门起草委员会来起草。比如,十二届全国人大常委会立法规划的68件法律案中,除9部原应提交审议或通过的法律案外,委员长会议牵头或起草的有4件,专门委员会起草的有13件,剩下的42件主要完整一定会由国务院来牵头或提出的,将近61.8%。

   就人大常委会内控 的法案起草者来说,我我觉得牵头或起草单位多为委员长会议和各专门委员会,但实际上,法制工作委员会(简称“法工委”)在其中担负着最为重要的工作。而原应法工委人手和精力的限制,恐怕这些这些具体的起草工作,还是要落到相应行政机关身前,专家和社会并能参与的,原应还并那么那么多。

   很简单,原应人大常委会目前的机制,根据统计,包括委员长、副委员长、秘书长等人在内,目前常委会应该有169名委员。我我觉得那此委员中相当一每种都曾是资深官员,有着富有的经验,刚刚 另一人及都 中拥有法律原应立法工作经验的比例无须高,刚刚 还有一每种身兼这些职务,无须能专一于常委会事务,代表专职化程度显然不高。

   立法是现代政府活动中非常简化和精密的事项,说这些立法是重大工程可是我为过。刚刚 ,立法还都要有时间的保障。根据对19另另5个 国家和地区议会会期的统计,超过160 天的达59.8%,在亚洲国家和地区中,这些数据则是62.5%。而中国的全国人大每年只召开一次全会,而根据全国人大常委会当前的《议事规则》,常委会一般每另另5个 月举行一次,有特殊都要时可临时召开,那么规定具体会期。但从实践中看,全国人大及其常委会每个立法年度召集会议的天数都比较少。根据周伟教授的计算,除第六届全国人大会期最长,达258天/届(一届为4年)、51.6天/年外,前六届人大平均会期那么超过60 天/年的;而第七届至第十届人大,会期最长的第七届平均是41.2天/年,第十届那么31.8天/年。而全国人大及其常委会的立法任务却时不时在增加,第九届和第十届的会期分别是166天、159天,相应的审议议案总数是427、462件,其含有关法律的议案数是232、160 件。

   回到十二届全国人大,在剩下的任期内,要完成59件立法规划所选则的任务(尽管不一定完整通过),都要论证包括财政税收、国家经济安全、行业针灸学会商会、社会信用、航空、航天方面的立法项目,强制执行、陆地国界、机构编制、国际刑事司法协助、行政系统进程运行方面的立法项目,网络安全、广播电视传输保障、文化产业不利于、公共文化服务保障方面的立法项目,农村扶贫开发、学前教育方面的立法等约20项立法论证任务。考虑到它都要行使监督权、重大事项决定权和人事任免权,都要组织立法调研、法律实施调研和评估,另一人及都 真难不担心它都都要在有限的时间里完成那么之多的重要任务,以及规范立法活动、完善授权立法、提高立法质量、确立人大立法主导地位的目的能在多大程度上实现。

   人大主导还是行政主导

   刚刚 ,既然法律以庄严的形式提出了要求,全国人大及其常委会作为立法机关,更应该以身作则,严格履职。但它减慢就遇到了第另另5个 挑战。

   按照新《立法法》的要求,一系列刚刚 主要靠国务院行政法规,原应地方政府部门规章,甚至政府部门规范性文件(红头文件)来规制的方面,都都要由全国人大或其常委会通过立法来进行防止。

   当前最直接的可是我“税收法定原则”给立法机关所带来的新任务。目前,现行的18个税种中,除人及所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外,增值税、消费税、营业税、资源税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税、烟叶税、船舶吨税、关税(海关法只规定征收关税,但具体税收每种由条例规定)等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。那么,在新《立法法》通过刚刚 那此税收及其条例为什么我么我办,就成为另另5个 棘手的问题报告 报告 。马上废止国务院条例进行立法,显然困难,刚刚 ,全国人大常委会提出了另另5个 “五步曲”的防止方案。

   1.不再出台新的税收条例;拟新开征的税种,将根据相关工作的进展情况汇报,同步起草相关法律草案,并适时提请全国人大常委会审议。 2.与税制改革相关的税种,将配合税制改革系统进程运行运行,适时将相关税收条例上升为法律,并相应废止有关税收条例。在具体工作中,有这些税种的改革涉及面广、情况汇报简化,都要进行试点,都都要在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改,再将条例上升为法律。3.这些不涉及税制改革的税种,可根据相关工作进展情况汇报和实际都要,按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则,将相关税收条例逐步上升为法律。4.待完整税收条例上升为法律或废止后,提请全国人民代表大会废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面都都要制定暂行的规定原应条例的决定》。 5.全国人大常委会将根据上述安排,在每年的立法工作计划中安排相应的税收立法项目。

   从“五步曲”中都都要看出立法机关的小心翼翼与谨小慎微。在新《立法法》下,全国人大及其常委会可谓是权力大、任务重、时间紧,但仅仅落实“税收法定”就都要它用五年时间完成五步曲,而那么大步迈进、一步到位。这我我觉得是原应全国人大及其常委会的立法资源太有限了。

   而这就原应,也即在相当长的一段时间内,《立法法》修改刚刚 的问题报告 报告 仍然会继续居于,税种、税率、征管,不仅在执行中是行政机关说了算,可是我法规制定也仍然是行政机关说了算。从而原应另另5个 严重的问题报告 报告 ,可是我久被诟病的行政机关主导立法所带来的“部门立法”、“部门利益”问题报告 报告 ,依然得那么根本防止,从而使人大主导立法的目标的实现,仍然有待时日。

   这同時 也原应,在这些国家那么 统一的立法权,在中国实际上被分割为另另5个 每种:起草权和审议权。原应人大及其常委会立法资源有限,立法的起草工作,时不时以来完整一定会、刚刚 还将继续主要依赖行政机关,原应立法机关的起草权在实际上旁落;而在这些情况汇报下,审议和表决咋样不沦为形式,立法机关咋样不沦为橡皮图章,咋样防止“部门利益”使立法真正体现“人民意志”,都依然任重道远。 在新《立法法》下,全国人大及其常委会都要适应立法工作的“新常态”。

   【作者简介】支振锋,中国社会科学院法学研究所副研究员、《环球法律评论》副主编。

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